推动普通高中多样化发展的政策要点
教育部教育发展研究中心主任、国家教育咨询委员会委员 张力
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出了“推动普通高中多样化发展”的新要求，这是党中央、国务院在新世纲新阶段首次对普通高中发展方式的重大政策定向。从世情、国情、教情的实际出发，全面准确把握这一国家层面教育决策的基本内涵，对全面贯彻党的教育方针、全面实施素质教育、促进基础教育事业科学发展，具有十分重要的现实意义。
一、普通高中多样化是全球教育多样化的体现。
探讨普通高中的多样化发展问题，首先要判断究竟是一国的特有形态，还是国际范围的共有特点。由于各国国情不同，教育的多样化作为一种常态已为世人所认可，连联合国教科文组织（UNESCO）也承认：“各国教育体系结构和课程内容等差异很大，国家政策制定者对自身教育系统与他国相比较并从其经验中学习，还是十分困难的。”为此，该组织开发的《国际教育标准分类》（International Standard Classifcation of Educatuion，简称ISCED），就是通过各国协商给出对各级各类教育相对统一的定义，并形成了国际可比的教育指标。ISCED初版始于20世纪70年代，当前版本是1997年11月修订实施的。
ISCED-97将高中阶段教育定义为3级教育，此前的0、1、2级分别为学前教育、初等教育、初中教育，此后的4、5、6级分别为非高等的中学后教育、高等教育第一、二阶段。“在有义务教育制度的国家里，高中教育一般从全日制义务教育结束后开始，此级的入学年龄一般是15岁或16岁，入学时一般需要完成大约9年的全日制教育（从1级开始）或普通教育和职业或技术经历的结合，起码的入学要求是完成2级学业或具备掌握此级学业的裙子 力。”3级高中阶段教育的“课程定向”即培养模式，与2、4级教育一致，可分为以下三类。
（A）普通教育（general education）：“主要为引导学生更深刻地了解一个科目或一组科目，准备在同一级或更高一级接受进一步的（更多的）教育而设计的教育。学完后可能（但并不一定）具备劳务市场对这一级的要求，这些课程一般是在学校开设的，包括没有特定的专业方向的一般课程。”（B）职业前或技术前教育（pre-vocational or pre-technical education）：“主要为学生进入劳务市场和准备学习职业或技术教育课程而设计的教育，学完后尚不能达到劳务市场所需的职业或技术水平，这类课程内容至少应有25%与职业或技术有关，最低的要求是确保职业科目或技术科目不止一门。”（C）职业或技术教育（vocational or technical education）：“主要为引导学生掌握在某一特定的（某类）职业或行业中从业所需的实际技能、知识和认识而设计的教育，学完后可以获得主管部门（如教育部、雇主协会等）认可的在劳务市场上从业的资格，此类课程可以细分为以理论为主的和以实践为主的。”
ISCED还确认，完成3A可具备直接进入5A高校学习的资格，即接受理论型的/为研究作准备的（如历史、哲学、数学等）/或可从事高技术要求的专业的（如医学、牙科学、建筑学等）高等教育（相当于学士/硕士教育）；完成3B可直接进入5B高校学习，即接受实用的/技术的/适应具体职业的高等教育（相当于我国高职高专），当然，对申请进入5A或然B的学生，多数国家设置考核选拔制度；完成3C不能直接进入5A或5B，可直接进入劳务市场或进入4级或其他3级继续学习。
由此可见，普通高中（3A）的多样化，必须置于3级教育多样化的的背景下考虑。据UNESCO统计所（UIS）数据，多数国家3A学制为3年，少数国家为2年或4年，起始年龄多为15-16岁，也有少数国家是13-14岁或17岁。但是3级教育的毛入学率指标暂无法分类，2008年的全球格局是，北美西欧98%，中亚95%，中东欧84%，拉美加勒比海74%，东亚太平洋63%，阿拉伯国家53%，西南亚40%，撒哈拉以南非洲27%，呈现出与人均国民收入成正比的态势。经济合作发展组织（OECD）将成员国高中阶段教育提供方式分为三类，一是学校型，全日制学校教育是基本教学方式，主要有日本和美国等，3A为主体；二是双元型，由学徒制演变而成，普通教育与职业培训在学校和企业交互实施，主要有德国、奥地利和瑞士等，3C比例有时大于3A；三是复合型，在正规学校教育所承担的普通教育之外，职业教育基本由非正规教育完成，主要有英国等。实际上，3B的实施并不如3A、3C普遍。至于3A的多样化，欧洲国家的常见做法有三种，即普通高中内设不同方向系列，设立综合高中，设立特色高中，不仅在课程设置上强调可选性和差异性，而且在学制、学分互认、学习实践经历认可等方面均突出弹性制度设计，为人们的终身学习、终身发展打好基础的政策价值取向日益彰显。
另据ISCED的定义，除中学学制短的少数国家外，将3级教育纳入义务教育的国家似并不多，2006年全球200个国家和地区的义务教育法定年限平均为9.06年，其中实施8-10年义务教育的占56%，实施11年、12年、13年义务教育的国家分别占10%、9.5%和2.5%，而且情况十分复杂，如美国实施12年义务教育，3A比例很大；实施13年义务教育的德国实行“双元制”，3C比例很大。随着教育系统的发展和多样化，涉及分类的问题越来越多，如有些国家完成3C的学生按一定比例升入5B学习。为此，UNESCO应成员国的要求，责成UIS在2009-2010年区域专家咨询结论的基础上，向2011年世界教育大会提交一份有关修订ISCED的议案。如果条件成熟，不久将会看到新世纪国际教育标准分类的新版本。预计无论标准分类如何变动，其核心成分将相对固定，在国际视野下的普通高中多样化，毕竟有一定规律可循。
二、我国普通高中发展多样化的宏观背景和阶段特点。
回顾我国高中教育的历史渊源，早在1922年，国民政府《学校系统改革案》就将中学分为初、高两级，学制分别为三年。新中国成立后，1951年中央人民政府政务院《关于改革学制的决定》规定了中学修业六年，分初、高级两级。改革开放之初，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求调整中等教育结构，大力发展职业技术教育，显示了我国教育分流体系大体确定，在ISCED3级教育上基本沿着3A、3C分流。1995年《中华人民共和国教育法》的“教育基本制度”一章，确定了国家实行中等教育的学校教育制度，未对高中阶段包括普通高中作细致规定，而且此前的《义务教育法》覆盖小学、初中教育，此后又有《职业教育法》和《高等教育法》，对普通高中教育，除中央文件和教育部门规章文件外，至今还没有专门的国家教育法律法规作出规定。
从统计指标来看，我国一直有普通高中的校数、师生、经费等项指标，但高中阶段毛入学率还是从20世纪90年代起计算的，1990年这一指标仅为26%，因为其中还含中等职业学校，当年普通高中在校生717.3万人，占高中阶段总数的54.3%，所以能升入普通高的学生占同龄人口的比例也就是13%左右，比现在进入高校就读还要更加“精英”。1994年《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出，“普通高中可根据各地的需要和可能适量发展。到2000年普通高中在校生要达到850万人左右”，而到2000年，全国实际普通高中在校生超额达到了1201.3万人，占高中阶段比例为53.3%，当年毛入学率提高到42.8%，推算普通高中学生占同龄人口的比例，略升至20%左右。事实表明，当普通高中只能容纳少数人就学、带有典型“精英”阶段特点时，升入高校的路径指向非常清晰，社会对其多样化发展需求并不会很大，只有随着普及水平的提升，来自普通高中系统内外的多样化需求才会形成足够压力。
我国普及高中阶段教育，是在世纪之交义务教育基本普及后、从城市和发达地区起步的。就在2000年“两基（基本普及九年义务教育、基一扫除青壮年文盲）”目标如期实现之际，1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全国推进素质教育的决定》提出：“要在确保‘两基’的前提下，积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育，为初中毕业生提供多种形式的学习机会。在城市和经济发达地区要有步骤地普及高中阶段教育。”同年，国务院批转教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》把城市和经济发达地区普及高中阶段教育的时点定在2010年。进入新世纪以来，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》进而提出，“大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展。有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育”。2002年党的十六大报告确定了到2020年全国“基本普及高中阶段教育”的目标，2007年党的十七大报告强调“加快普及高中阶段教育”。
观察上述国家政策演进和实际发展状况，就会发现高中阶段教育进入新世纪以来正在从局部拓展到全国，进入一个普及攻坚的新阶段。据2009年统计，全国普通高中校数相比2000年并没有显著增长，在校生却翻了一番，达到2434.3万人，尽管总规模呈现连年减少态势，占高中阶段在校生总数依然为52.5%，同年高中阶段毛入学率达到79.2%，普通高中如按贡献一半计，就能为40%的15-17岁青少年提供就学机会。同年普通高中毕业生823.7%万人，当年普通高校本专科招生639.5万人，升学率77.6%，与1990年27.3%相比有显著提高，但与2000年73.2%相比，实际上处于相对平稳的状态。
按照中央“加快从教育大国向教育强国，从人力资源大国向人力资源强国迈进”的重大战略部署，《教育规划纲要》明确提出，“加快普及高中阶段教育……到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求”。综观世界210个国家和地区的大中小学在校生结构，呈现正梯形乃至柱形结构的约占1/3左右，呈现金字塔形状的往往是欠发达国家。按《教育规划纲要》的目标蓝图，2020年我国小学、0初中、高中阶段和高等教育总规模将达到1.1亿人、5500万人（九年义务教育在校生总数1.65亿人）、4700万人和3550万人，基本完成从金字塔形向正梯形转型也可视为进入人力资源强国行列的标志之一。因学龄人口下降因素影响，全国普通高中在校生届时将稳定在2350万人，低于目前已有规模，高中阶段毛入学率将提高到90%，应该说，为今后探索和推动多样化发展创造了较为宽松的环境。
三、推动普通高中多样化发展的基础条件和政策要点。
进入普及阶段的我国普通高中教育的主要功能，首先是巩固九年义务教育普及成果，为提高全国民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质作贡献；其次是为升入高等教育、培养专业技术人才做好必要准备，并兼顾未升学就业及接受高中后职业教育培训的需求。在全国认识改革开放30年来普通高中发展显著成就的同时，我们还要清醒地看到，中西部特别是农村地区的普通高中发展水平还较薄弱，普及率远低于东部和经济发达地区；财政投入不足问题依然困扰着许多地区，2008年普通高中财政性教育经费和社会投入的比例为6：4，全国生均预算内教育事业费平均为3208.84元，以省级行政区划为单位计，最高值（14964.98元）是最低值（1857.39元）的8.06倍；生均预算内公用经费平均为698.28元，省际最高值（3764.32元）是最低值（250.01元）的15.1倍；由于经费有限，各地办学条件参差不齐，从体育运动场馆面积、体育、音乐、美术的器械配备、理科实际仪器、校园网6项综合达标率看，全国普通高中平均76.8%，其中城市82.2%、县镇75.0%、农村66.1%，城乡相差16个百分点；普通高中班班普通偏大，超过56人的班，在城市、县镇、农村地区的比例分别为44%、63%、53%；不少学校办学缺乏特色，培养模式单一，教育教育学一切为了高考、为应试而文理分科的现象较为普遍，成为素质教育推进困难的重点领域。
可以说，上述问题多属延续多年的问题，国家已为此出台过一系列政策措施，但收效不很平衡。早在普通高中尚处于“精英”阶段的1993年，《中国教育改革和发燕尾服纲要》第一次提出了“普通高中的办学体制和办学模式要多样化”的要求，1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出到2000年“每个县要面向全县重点办好一两所中学。全国重点建设1000所左右实验性、示范性的高中”，1995年全国普通高中教育工作会议将普通高中分为“升学预备教育、综合高中、侧重就业预备教育高中和特色高中”等四种办学模式。近十多年来，办学体制和办学模式多样化没能取得预其进展，但在全国范围内实验性、示范性的高中远远超过预期规模，据估计，在1.46万所普通高中里，约有70%以上的学生在省和地（市）两级示范高中就读，这是普通高中属于非义务教育或称为非基本公共服务所决定的。从相当长时期看，普通高中实行非均衡发展、加强重点高中覆盖能力，将是各地扩大优质教育资源、努力满足社会需求的必要举措，但在欠发达地区，却又同财政经费短缺、负债过多、大班额乃至应试倾向严重等问题密切相关。
在探索普通高中发展多样化的政策方面，还有两个文件值得注意，一是2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“挖掘现有学校潜力并鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离，扩大高中规模。鼓励社会力量采取多种形式发展高中阶段教育。保持普通高中与中等职业学校的合理比例，促进协调发展。鼓励发展普通教育与职业教育沟通的高级中学。支持已经普及九年义务教育的中西部农村地区发展高中阶段教育”；二是2004年国务院批转教育部的《2003-2007年教育振兴行动计划》，再次强调，“多种形式积极发展普通高中教育，扩大规模，提高质量。加大对农村高中发展的支持力度，引导示范性高中建设，加快基础薄弱校的建设，扩大高中优质教育资源供给能力”。在国家坚持普通高中与中等职业学校保持合理比例的普及途径前提下，当前，普通高中发展的多样化，需要聚焦在办学体制、培养（或办学）模式两大方面。
普通高中办学体制的多样化，有两个基本视角，即按城乡区域、肃属举办关系来划分。2009年，全国共有独立普通高中6476所，完全中学8131所，共计14607所。其中，城市、县镇、农村的校数分别为5675所、7314所、1618所；教育部门和集体办的11695所，民办2670所，其他部门办的242所。若从全国2434.3万普通高中在校生状况来看，在城市、县镇、农村就读比例分别为35.6%、57.3%、7.2%；在教育部门和集体办、民办、其他部门办的就读比例分别为89.6%、9.5%、0.9%。对此，《教育规划纲要》明确要求，“促进办学体制多样化，扩大优质资源”。初步推测，随着城镇化的进展，未来十年部分地区农村普通高中可能出出减少态势，特别是在民族地区、贫困地区，寄宿制的普通高中不仅越来越集中到县，而且在人口密度小的荒漠、草原、深山区及边境地区甚至集中到地（市）。与此相关，国家政策曾经“鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离”，应是基于完全中学比重高达55.7%的现状，尚未形成刚性要求。若从《教育规划纲要》确定的缩小校际差距着力解决择校问题、进而缩小城乡区域差距的义务教育均衡发展大局出发，特别是考虑到国家事业单位分类改革对义务教育学校师资经费管理制度的精确定位，尽管目前部分地区重点高中出现复设初中部现象，但仍然可以预料，今后我国完全中学的高、初中分离将会出现新的推进格局。
此外，按照《教育规划纲要》确定的新政策方向，包括“改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域”，“大力支持民办教育……支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”，今后民办普通高中依然有较好生存空间，强化以质量特色吸引生源，守住10%左右的在校生规模应无问题。但受高中阶段学龄人口下降影响，加上《教育规划纲要》鼓励公办学校深化办学体制改革，开展联合办学和委托管理等试验，民办学校与公办学校之间、民办学校之间的竞争势必逐渐升温，民办普通高中规模及比例尚不会显著扩大，一些民办学校有可能形成优质或特色品牌。
普通高中培养模式或办学模式的多样化，越来越成为趋于普及的高中阶段教育的重点领域。《教育规划纲要》明确提出：“高中阶段教育是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。注重培养学生自主学习、自强自立和适应社会的能力，克服应试教育倾向。”这是迄今国家级教育政策对于高中阶段教育培养目标最为全面系统的定位，在应试教育弥漫各级各类教育的情况下，把“克服应试教育倾向”专门锁定在高中阶段教育，具有十分深刻的导向意义，不仅再次确认高中阶段教育不完全是升学教育，而是分流为ISCED3A和3C的适切性，而且对创新普通高中（3A）培养模式指出了方向。全面贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，坚持德育为先、能力为重、全面实施素质教育，坚持德育为先、能力为重、全面发展，攻坚克难的领域将逐渐集中到普通高中教育。按照《教育规划纲要》对推动普通高中多样化发展的总体要求，“推进培养模式多样化，满足不同潜质学生的发展需要”可以进一步切分为两大主要途径、多种提供方式。
第一个途径旨在普通高中“探索发现和培养创新人才的途径”，应与人才培养体制改革中的“探索高中阶段、高等学校拔尖学生培养模式”政策举措紧密联系。国家将“支持有条件的高中与大学、科研院所全作开展创新人才培养研究和试验，建立创新人才培养基地”，这一实验肯定是升学持续培养的过程，而“鼓励普通高中办出特色”，视野也应有所拓展，目前各地较为成功的特色高中，主要集中在外语、艺术、体育等方面，也是升学为主，只有少数在国学、手工艺、非物质文化节遗产传承等方面形成特色，而欧美国家特色学校涉及的领域更宽，如自然科学、数学等，还有些特色高中的学分可为相关大学或高职院校所认可。
今后，无论是拔尖创新人才培养模式，还是特色高中建设，都应以全面实施素质教育为主题，“坚持文化知识学习与思想品德修养的统一、理论学习与社会实践的统一、全面发展与个性发展的统一。”科学设置必修课、选修课及实践活动等，配合高考招生制度改革逐渐取消文理分科，促进多样化的课程和教学内容交融交汇，“推进人层教学、走班制、学分制、导师制等教学管理制度改革。建立学习困难学生的帮助机制。改革优异学生培养方式，在跳级、转学、转换专业以及选修更高学段课程等方面给予支持和指导”，逐步消除大班额现象，探索建立健全有利于不同潜质学生主动学习、健康成长的制度机制。
第二个途径指在普通高中渗透职业教育元素，包括探索ISCED3B在我国的有效实现方式。即使普通高的升学目的和功能十分明确，但是学生的学习水平、意愿和条件都在变动分化之中，越是进入高中阶段教育普通阶段，普通高中越有必要关注学生的需求状况。近年来，每年200万左右未升学普通高中应届毕业生的去向，大致有以下几个方面：重读（每年10万人左右），自考助学班（民办高教机构每年新注册70万人），境外留学（应占年度自费留学生10多万人的多数，比例不详），进入成人高校（年度招生200多万人，比例不详），网络本专科（年度招生160多万人，比例不详），中职学校/职教中心（数据不详），直接就业（数据不详）。国外经验显示，普通高中培养模式多样化，重点是适应不愿或未能直接升入高校的学生需要，兼顾所有学；生的个人兴趣志向。因此，《教育规划纲要》大力倡导“关心每个学生，促进每个学生主动地、生动活泼地发展，尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育”必将成为我们探索普通高中渗透职业教育元素的核心理念，充分体现了普通高中以人为本的根本要求。
《教育规划纲要》总结国内外的经验做法，将普通高中培养模式多样化分为若干提供方式，一是“鼓励有条件的普通高中根据需要适当增加职业教育的教学内容”；二是“探索综合高中发展模式”；三是“采取多种方式，为在校生和未升学毕业生提供职业教育”，前两项基本上在普通高中3年学制内实行，但从制度设计看，公开对外定位的综合高中，将比普通高中增设职业教育教学内容，更接近ISCED3B模式。当前国内的综合高中与某些特色高中之间的界限还不很清楚，特别是在我国基本国情条件中，综合高中能否生长发育好，还须通过试点等方式，明确举办主体、学校、企业、社会各方权责；即使综合高中在教育事业管理及常规统计报表中仍属普通高中序列，但仍需有所区分，以便为形成规范化制度创造条件。另外，普通高中增设职业教育教学内容，与“采取多种方式，为在校生和未升学毕业生提供职业教育”，都应纳入当地政府经济社会教育发展规划联合部署，关键是要统筹区域内、协调不同区域间的学校、企业、社会等教育培训资源，不仅为普通高中生提供多次选择机会，而且提供实用性强的教育培训，努力满足他们的学习、谋生就业和持续发展的多样化需要。
总之，按照《教育规划纲要》描绘的宏伟蓝图，今后十年我国普通高中多样化发展要迈上一个新的台阶，特别需要高中阶段不同类型教育实现更为顺畅的衔接与沟通，需要城乡学校、企业、需要普通高中教育的现代化、信息化、国际化进程实现更为有效的配合与协调。当然，这既需要更强的公共财政支持力度，也需要更健全的多渠道筹资机制和管理体制。